Mise à jour du mardi 17 juillet 2018 : Le CAP22 ou Comité pour l’action publique 2022, dont je parle dans l’article ci-dessous a rendu son rapport. Le Premier ministre ne souhaite pas le diffuser pour l’instant, nous confirmant ainsi que la dépense publique est un énorme tabou français. Mais ce rapport est-il si « révolutionnaire » ? Voir détail de la mise à jour en fin d’article.

Rappelez-vous. Cet automne, quand je vous ai parlé du Projet de loi de finances pour 2018 ainsi que de la trajectoire des finances publiques prévue par le gouvernement jusqu’en 2022, je vous avais montré un tableau extrait du document officiel intitulé Dépenses de l’Etat^(*) (voir ci-dessous) qui faisait apparaître une nouvelle ligne « Économies complémentaires Action publique 2022 » donnant lieu à une baisse de dépenses bien opportune de 4,5 milliards d’euros en 2020. 

À l’époque, rien de tangible ne permettait de prendre au sérieux cette louable ambition de réduire enfin nos dépenses car personne ne savait au juste comment on allait s’y prendre pour réaliser de telles économies.

Mais sur le papier, cette petite ligne (reproduite en théorie à l’identique en 2021 et 2022) ne coûtait pas grand chose à insérer, d’autant que 2020, c’est loin, et 2022 encore plus.

Et elle avait l’inestimable mérite de donner à « la trajectoire des finances publiques » une allure UE-compatible du plus bel effet, histoire de sortir une fois pour toutes de la désagréable procédure de déficit excessif où la France demeure seule avec l’Espagne, et renouer avec un équilibre budgétaire appréciable après 45 ans de divagation. Si tout se passe comme prévu, le déficit public serait réduit à 0,2 % du PIB en 2022 et les dépenses ne représenteraient « plus que » 50,9 % du PIB.

Notons cependant que tant l’Union européenne que la Cour des Comptes ont pointé la baisse nettement insuffisante de la part « structurelle » du déficit, c’est-à-dire cette part qui ne dépend pas de la bonne ou de la mauvaise conjoncture économique, mais seulement des décisions budgétaires discrétionnaires du pays.

Mais pour l’instant, l’embellie économique qui se profile dans le monde semble profiter aussi à la France, le bon grain conjoncturel venant à point nommé faire oublier que les efforts structurels ne sont pas au rendez-vous. À en croire le gouvernement, tout irait donc pour le mieux ; les « révolutions coperniciennes » se succèdent et transforment la France comme jamais. Vive Macron – et merci à la croissance mondiale, c’est-à-dire au boulot des autres…

Reste juste à trouver ces 4,5 petits milliards d’économies annuelles. Pour un pays qui n’a jamais été capable de baisser ses dépenses malgré toutes les « modernisations des politiques publiques » lancées par les gouvernements successifs sous des appellations diverses, cela paraît énorme et irréalisable. Et pourtant, comme cette somme semble dérisoire au regard des 1 257,2 milliards d’euros que nous avons dépensés en 2016 !

Pas de panique, Edouard Philippe a la solution ! Selon lui, la RGPP (révision générale des politiques publiques) de Nicolas Sarkozy ou la MAP (modernisation de l’action publique) de François Hollande n’étaient « pas à la hauteur des enjeux. » Pas étonnant que cela n’ait rien donné.

Mais avec le CAP22 ou Comité pour l’action publique 2022 qu’il a installé à l’automne, c’est différent.

Tout d’abord c’est un « big bang » et ensuite, il s’agit d’un « processus de réforme d’un type nouveau, placé sous l’autorité du Premier ministre ». 

C’est tellement nouveau qu’il est naturellement hors de question d’en faire prioritairement une question d’argent. D’après l’entourage du Premier ministre :

« Il y a clairement une dimension budgétaire dans la réforme de l’État mais elle est secondaire. Nous faisons l’inverse du rabot qui part d’un objectif d’économie pour définir la réforme. Nous préparons la transformation de l’État, qui devra aussi être gage d’économies dans un deuxième temps. »

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On va même faire mieux : on va commencer par affecter un budget de 700 millions d’euros sur cinq ans à cette transformation – notamment numérique – de l’État. Les nécessités du « en même temps », j’imagine. Ou l’idée qu’il faut d’abord dépenser plus à titre d’investissement pour pouvoir ensuite dépenser moins. Une idée pas du tout inédite, dont tous les exemples antérieurs montrent qu’elle se termine toujours en véritable catastrophe budgétaire entre les mains de l’Etat .

On ne va pas se priver non plus de mettre en place un organigramme digne d’une usine à gaz selon la croyance technocratique bien ancrée que complexité vaut sérieux.

En plus du CAP22 qui comprend 34 experts placés sous la présidence de Frédéric Mion, directeur de Sciences Po Paris, à charge de trouver des idées pour moderniser l’État et si possible quelques petites économies à faire, un Forum de l’action publique doit permettre de faire remonter les attentes des « usagers » et des fonctionnaires, tandis que des « chantiers transversaux » seront organisés entre les différents ministères.

Depuis octobre 2017, date de son lancement, le projet patinait gentiment entre chiffres flous sur la réduction des dépenses et objectifs très généraux sur l’amélioration de la qualité des services publics et l’évolution du statut de la fonction publique. Mais depuis 2018, les choses s’accélèrent et la dimension budgétaire semble gagner en importance. C’est ainsi que mardi, Le Figaro titrait : « Comment Bercy veut faire encore plus d’économies ».

Remarquons le joli petit cirage de pompes auquel se livre le journal avec ce « encore plus » d’économies ! On se demande bien lesquelles puisqu’il n’a jamais été question de faire la moindre économie de dépenses dans le budget 2018.

C’est écrit noir sur blanc dans le document du gouvernement : les dépenses publiques vont augmenter de 0,5 % en volume (donc déflatées) en 2018 et de 0,6 % en 2019. Si elles augmentent moins ensuite (mais ne baissent pas) il faut en remercier la ligne « Économies complémentaires Action publique 2022 » à 4,5 milliards dont je parlais plus haut.

C’est justement pour donner un peu de substance à ces 4,5 milliards que les ministres ont été priés de présenter à tour de rôle leurs pistes d’économies lors des Conseils des ministres du mercredi. Cet exercice ne donne pas lieu à compte-rendu. On ne sait donc pas ce que la ministre de la Culture, qui inaugurait ces petits exposés, a proposé mercredi 14 février dernier. (Probablement pas la fermeture de son si utile ministère).

Mais Le Figaro croit savoir que MM. Le Maire et Darmanin, qui planchaient hier, ont proposé de trouver 1,5 milliards d’euros. D’où viendraient-ils ?

De la « suppressions de dispositifs fiscaux sectoriels bénéficiant aux entreprises. »

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Si c’est bien le cas, il me semble que nos deux argentiers ont trouvé là un moyen d’augmenter les impôts (célèbres dans le monde entier pour leur niveau déjà exceptionnellement élevé), pas de baisser les dépenses. Habile ! Qui plus est, ces « économies » serviraient à financer la baisse du forfait social prévue dans le plan Pacte pour les entreprises. Un jeu de vases communicants sur les prélèvements obligatoires, donc ; mais pas de baisse réelle des dépenses.

Il serait également question de réduire les effectifs des fonctionnaires. L’ambition du gouvernement est de 120 000 sur tout le quinquennat, alors que la France en compte 5,5 millions au total et qu’environ 120 000 partent en retraite chaque année. Là encore, le chiffre paraît bien dérisoire par rapport aux possibilités, par rapport à nos voisins et par rapport au niveau de nos dépenses publiques.

Par rapport au fait, également, que nombreux sont les fonctionnaires qui ne font même pas leurs 35 heures légales. C’est vrai dans la police, c’est vrai dans les collectivités territoriales, ainsi que Marseille nous en a donné un exemple croquignolet récemment, c’est vrai de façon récurrente dans toute la fonction publique.

L’opération CAP22 permettra-t-elle de faire une vraie différence sur les dépenses ? Rien n’est moins sûr. Si Édouard Philippe se targue de prendre les choses de façon inédite, s’il commence à intégrer des éléments de flexibilité pour la fonction publique tels que rémunération au mérite, départs volontaires, appel aux contractuels de façon plus générale, on ne discerne aucun changement de pied au regard de la place de l’État lui-même. 

Si nos dépenses sont tellement plus élevées que partout ailleurs, ce n’est pas seulement une affaire de petites économies à réaliser grâce à une gestion quotidienne plus rigoureuse et plus moderne des services publics tels qu’ils sont, même si cet aspect existe à l’évidence.

C’est avant tout un choix politique ancien – à cet égard, on peut aussi bien parler de Colbert (XVII^ème siècle) que du CNR (1945) – qui revient à faire réaliser par un monopole d’État autocratique des activités non régaliennes qui pourraient fort bien être assurées par le secteur concurrentiel : santé, éducation, culture, transports, énergie… Et qui le sont du reste fort bien dans de nombreux pays en meilleure forme socio-économique que la France.

Tant qu’on n’aura pas opéré cette révolution mentale qui consiste à remettre l’État à sa place, toute réforme de l’action publique, même qualifiée avec enthousiasme de « big bang » sera vouée à ne produire que des clopinettes. 

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Mise à jour du mardi 17 juillet 2018 :
Le CAP22 ou Comité pour l’Action Publique 2022 dont je parle dans l’article ci-dessus a rendu récemment ses 22 propositions pour réduire la dépense publique. Le Premier ministre ne souhaite pas diffuser ce rapport tant que les ministères n’ont pas fait leurs propres propositions pour le budget 2019, indice qu’en ce domaine de la dépense il n’est jamais simple de faire machine arrière.
Mais selon Le Figaro qui s’est procuré le document, il s’agirait de réaliser « à terme » une trentaine de milliards d’économie, c’est-à-dire beaucoup plus que les 4,5 milliards retenus pour 2020 dans la trajectoire des finances publiques.
On se prend à rêver : réduire significativement la dépense publique serait donc possible !
Mais ne nous réjouissons pas trop vite. Tout d’abord, « à terme » est une notion des plus vagues et 30 milliards d’euros sur 1 292  en 2017, malgré l’énormité apparente du premier chiffre, c’est l’épaisseur du trait, 1,3 % par rapport au PIB, une paille compte tenu de la situation française qui combine endettement et prélèvements obligatoires parmi les plus élevés du monde développé ! 
D’autre part, les mesures préconisées semblent mélanger des baisses de dépenses et des hausses d’impôt (par suppression de niches fiscales) ce qui n’est pas exactement la même perspective.
De plus, comme indiqué dès l’installation du Comité, s’il est bien question de supprimer par-ci par-là des dépenses « inefficaces », l’option retenue n’est pas budgétaire, mais plutôt technique. L’idée est d’investir d’abord dans la transformation numérique de l’Etat afin de faire des gains de productivité.
Le travail sur la réduction du périmètre de l’Etat ne semble pas véritablement abordé. Ce que l’Etat ne ferait plus directement serait fait par des Agences créées spécialement. On voit mal le gain global. La vision reste purement technocratique à périmètre constant. La remise en cause de l’interventionnisme culturel, économique et social n’est pas à l’ordre du jour.
Finalement, l’objectif semble surtout de maintenir le déficit public dans les clous compatibles avec les exigences de l’Union européenne, quitte à jouer à la fois sur des hausses d’impôt et des réaménagements de dépenses plutôt que d’adopter la saine attitude du conservatisme fiscal, c’est-à-dire baisse des dépenses et baisse des impôts.

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^(*) Pour mémoire, les comptes publics se décomposent en 3 parties : l’Etat central et ses agences (tableau cité), les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

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Illustration de couverture : Le logo de l’Action publique 2022 et les ministres de Bercy Gérald Darmanin et Bruno Le Maire. Photo AFP.