—->   Cet article a également été publié le lundi 21 septembre 2015 sur    

Les mises à jour sont en fin d’article.

Comme je l’expliquais dans mon précédent article, les grandes manoeuvres budgétaires ont commencé. Et les élections régionales approchent. Cela n’a pas échappé aux maires de France dont l’association AMF présidée par François Baroin (Les Républicains), maire de Troyes et ancien ministre du budget, organisait hier (samedi 19 septembre 2015) de vastes manifestations d’élus devant les préfectures pour montrer leur opposition à la « baisse des dotations de l’Etat » aux collectivités locales, et notamment aux communes.É

En cause, le plan de « 50 milliards d’économie en trois ans » décidé en 2014 et applicable de 2015 à 2017, dont les entités territoriales sont censées prendre leur part à hauteur de 11 milliards d’euros. Qualifiée de « désastre annoncé » par l’AMF, cette nouvelle donne budgétaire locale n’enchante pas non plus les maires socialistes de Paris, Lyon et Nantes qui considèrent qu’elle va « trop vite, trop loin. » Essayons d’y voir clair, bien qu’en ces matières d’argent public rien ne soit ni simple, ni clair, ni transparent. 

De budget en budget, l’enjeu est toujours le même : comment faire redescendre notre déficit public en-dessous des 3 % du PIB exigés par le Pacte de stabilité et de croissance de la zone euro ? Il y a deux possibilités : soit on augmente les recettes, c’est à dire les impôts et les cotisations sociales, soit on diminue les dépenses. Le gouvernement français ne s’est pas privé d’utiliser abondamment, et pour ainsi dire exclusivement, la première méthode, ainsi que le montrait clairement une étude de l’OCDE rapportée la semaine dernière par The Economist.

Mais il faut croire que l’action sur les dépenses lui tient aussi à coeur, comme en témoigne l’ambitieux (point de vue du gouvernement) programme de « 50 milliards d’euros d’économie en trois ans » concocté en 2014 et applicable à partir de 2015.

De quoi s’agit-il ?

Le programme consiste à prévoir des économies de 21 milliards d’euros en 2015, puis de 14,5 milliards successivement en 2016 et 2017. La répartition selon les différentes administrations publiques sera de 19 milliards pour l’Etat et ses agences, 20 milliards pour les administrations de sécurité sociale et 11 milliards pour les collectivités locales. Pour ces dernières, l’effort est réparti également sur les trois années, c’est-à-dire 3,67 milliards d’euros par an.

Cependant, quand on lit la presse à ce sujet, on est troublé par une petite formule qui vient et revient semer le doute sur la réalité de ces économies. Par exemple, dans Le Figaro d’hier à propos de la fronde des maires, on pouvait lire :

Dans le cadre du plan de 50 milliards d’euros de baisse de dépenses (par rapport à la hausse tendancielle) programmé sur trois ans (etc….)

Et dans Les Echos du 1er octobre 2014 qui faisaient une synthèse du plan d’économie en question, on découvrait que :

(…) le gouvernement fera porter la plus lourde charge sur la protection sociale : 20 milliards d’euros de réduction des dépenses sur la période 2015-2017 (par rapport à ce que serait leur accroissement naturel) (etc…)

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« Par rapport à la hausse tendancielle », « par rapport à ce que serait leur accroissement naturel » : quésaco ?

Cela semble vouloir dire que les économies ne se réaliseront pas par une baisse effective des montants dépensés d’une année sur l’autre, mais par une augmentation plus faible que d’habitude. Prenons un exemple : en 2013 vous avez dépensé 80, puis en 2014 vos dépenses sont passées « naturellement » à 100. Selon les économies à la sauce Bercynoise, vous êtes dans une hausse tendancielle de 20, mais par un superbe effort de volonté vous décidez de limiter la hausse à 10 pour 2015. Vous avez donc économisé 10.

Eh bien nos cinquante milliards appartiennent exactement à ce genre d’économies. C’est un peu comme quand j’achète des chaussures en soldes : au lieu de les payer 100, je les paye 60, et je me flatte d’avoir économisé 40. Non, j’ai dépensé 60.

Cette situation nous est confirmée dans l’Exposé général des motifs (I C) du Projet de Loi de finances pour 2015 renvoyé à la Commission des finances de l’Assemblée. On peut y lire que :

Dès 2015, un premier quantum de 21 Md€ d’économies sera réalisé, soit un niveau inédit qui permettra de ramener le taux de croissance de la dépense publique à 1,1 %.

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Autrement dit, la dépense publique en euros courants va bien augmenter de 1,1 %, mais elle aurait augmenté plus sans cette décision « d’économiser » 21 milliards d’euros en 2015. Comme elle était de 1 226,5 milliards d’€ en 2014, on en déduit qu’elle sera de 1 226,5 x 1,011 = 1 240,0 en 2015 (si tout se passe comme prévu) alors que laissée à ses penchants naturelles (inflation + augmentation de la population + augmentation des prestations) elle aurait été de 1240,0 + 21 = 1 261,0 milliards d’euros. Une chose est certaine, elle ne baisse pas. Mais elle croit moins vite que la croissance espérée du PIB en euros courants.

Dès lors, qu’en est-il de la dotation globale de fonctionnement (ou DGF) des collectivités locales ? Vraie baisse de l’enveloppe ou moindre hausse ?

L’enveloppe baisse vraiment. Elle était de 40,1 milliards en 2014 et selon le Projet de Loi de finances 2015, elle doit passer à 36,6 milliards d’euros courants en 2015. Mais le gouvernement se justifie du traitement très dur qu’il inflige aux collectivités locales (point de vue des maires en colère) en précisant que compte tenu du « dynamisme » (comme c’est joliment dit !) des recettes fiscales locales, en raison notamment de l’élargissement de l’assiette, « cet effort permet de ramener la progression de l’ensemble des ressources des collectivités à un rythme proche de l’inflation sur les trois prochaines années. » Conclusion du PLF 2015 sur ce chapitre :

Les ressources et les dépenses des collectivités territoriales continueront de progresser mais à un rythme moindre que celui des trois dernières années.

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Les actes de décentralisation et les projets de baisse des dotations de l’Etat sont souvent le prétexte tout trouvé des entités territoriales pour se plaindre de la faiblesse de leur budget et de leurs difficultés à se financer sans remettre en cause la qualité des services rendus. C’était déjà vrai lors de la réforme Raffarin de 2003, et rien n’a changé depuis.

Or les collectivités locales sont fréquemment épinglées par la Cour des comptes pour leur gestion dépensière qui consiste le plus souvent en une augmentation peu rigoureuse des effectifs. Dans un rapport d’octobre 2014, celle-ci déclarait :

Les finances publiques locales ont évolué défavorablement en 2013.

Pour la période 2015-2017, les dotations de l’Etat aux collectivités territoriales sont appelées à diminuer de 11 Md€, soit 3,67 Md€ par an, (…). Il n’est cependant pas certain que cette diminution se traduise par une réduction d’un même montant des dépenses des collectivités territoriales. Le risque existe en effet que les collectivités choisissent plutôt d’augmenter le taux des impôts locaux.

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De fait, les impôts locaux ont considérablement augmenté, d’environ 70 % en dix ans, touchant le plus fortement les propriétaires à travers la taxe foncière. Si l’on prend l’exemple de la ville de Lille, le budget 2015 montre que la baisse de la DGF est minime dans les recettes de fonctionnement et qu’elle est loin d’expliquer à elle seule la hausse des impôts :

Exemple de Lille (En millions d’€)	2014	Budget 2015	2015/2014
DGF	69,9	64,2	-5,7
Impôts	224,9	241,0	16,1
Total recettes de fonctionnement	355,2	368,1	12,9

Parallèlement à cela, de nombreuses compétences de la Mairie de Lille ont été transférées à la Métropole lilloise, ce qui n’a pas empêché les effectifs municipaux de croître allègrement pour dépasser les 4 000 agents aujourd’hui. On peut également citer l’absorption des communes limitrophes de Lomme et Hellemmes, censée apporter, outre des bénéfices politiques, des gains de productivité dans la gestion municipale. Or beaucoup de fonctions donnent encore lieu à des doublons extrêmement coûteux (source : un élu municipal).

D’une manière générale, l’intercommunalité n’a pas porté les fruits espérés en termes d’économies d’échelle et de transferts de compétences, ainsi que le montrent les deux graphiques ci-contre, tirés du monde.fr.

Loin de baisser, les effectifs du « bloc communal » ont au contraire fortement augmenté. La réforme territoriale récente, qui a diminué le nombre de régions à treize et modifié le mode de scrutin pour l’élection des conseillers départementaux, semble également assez mal partie. Incohérente du fait de la conservation des départements, il est douteux qu’elle aboutisse à la moindre économie sur les finances globales.

Dans le cas présent, l’Etat s’est néanmoins arrangé pour faire baisser l’enveloppe des dotations globales de fonctionnement (DGF) tout en demandant aux collectivités locales, souvent les communes, d’assumer un certain nombre de fonctions nouvelles. Lorsque les communes sont petites, l’équilibre budgétaire peut devenir véritablement périlleux, en dépit de calculs compliqués de péréquation visant à gommer les disparités. La rancoeur des maires porte principalement sur les nouveaux rythmes scolaires imposés sans grande préparation par le ministère de l’Education nationale et généralisés à toute la France à partir de la rentrée 2014.

De leur côté, les départements sont inquiets à propos du RSA. En raison de la conjoncture économique morose actuelle, le nombre de bénéficiaires a fait un bond considérable ces dernières années. Or le financement du RSA est partagé entre l’Etat et les départements, ces derniers devant prendre en charge le RSA socle qui s’adresse aux personnes sans emploi. La perspective d’avoir, peut-être, à accueillir des réfugiés assombrit encore le tableau. En cette année 2015 d’élections départementales et régionales, les départements n’ont pas trop augmenté leurs impôts, mais il est hautement probable que ce sera chose faite en 2016.

Devant l’ampleur de la contestation, le gouvernement a promis la création d’un fonds doté de un milliard d’euros afin de soutenir les investissements des collectivités. François Hollande lui-même a fait part de sa sympathie avec les élus en rappelant qu’il connaissait très bien toutes les difficultés qu’il y avait à « animer un territoire avec des moyens qui sont forcément limités » (on n’est pas à un petit fonds d’un milliard près).

Des économies qui n’en sont pas vraiment, appliquées (en partie) cavalièrement par l’Etat à des collectivités locales peu rigoureuses dans leur gestion, voilà toute l’histoire des « 50 milliards d’économies en trois ans » et de la « baisse des dotations de l’Etat. » Pour conclure, j’aimerais citer ce que m’a dit hier (samedi 19 septembre 2015) le maire d’une commune de 4 800 habitants à ce sujet :

« Nous toucherons à terme 269.000 € / an de moins qu’en 2013 (cumulé sur 4 ans ça fera 469.000 €). Et la baisse sera bloquée à -269.000€ à vie pour la suite. 269.000 €, c’est l’équivalent de 20% de fiscalité si on voulait corriger l’écart (ce que nous ne ferons pas !)
Il faudra donc dépenser moins, au détriment du service public et des investissements … »

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Ah voilà, dépenser moins ! Pourquoi forcément au détriment du service public et des investissements ? Compte-tenu des remarques récurrentes de la Cour des comptes, est-il absolument impossible de considérer que certaines dépenses pourraient gagner en efficacité et que d’autres pourraient être dévolues au secteur privé ?

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Mise à jour du lundi 5 octobre 2015 : Dans la foulée de la présentation du budget 2016 (qui a eu lieu le 30 septembre dernier en Conseil des ministres), on peut constater que non seulement les « 50 milliards d’économie en trois ans » sont non une baisse des dépenses mais une moindre hausse (thème de l’article ci-dessus), mais également que les chiffres varient, et bien fol qui s’y fie. Les 50 milliards se déclinaient théoriquement en 21 milliards de fausse économie pour 2015, puis 14,5 milliards pour 2016 et 2017. Voilà que pour 2015 le gouvernement ajuste le tir à 18,6 milliards de fausse économie, et croit nous empapaouter en prévoyant 16,0 et 15,4 milliards pour la suite. Il se trouve que l’année 2015 est en cours d’exécution (aïe), tandis que 2016 et 2017 sont à l’infini (ouf, on peut dire n’importe quoi). 

Mise à jour du jeudi 15 octobre 2015 : Selon Valérie Rabault, député socialiste rapporteur du budget, sur les 16 milliards de fausses économies (voir mise à jour ci-dessus) prévues dans le budget 2016, 3,5 milliards d’euros sont « non documentés », c’est-à-dire non affectés à des postes précis, et 600 millions d’euros sont « peu documentés ». Non seulement les économies promises ne sont que de moindres hausses, mais en plus, elles n’existent même pas vraiment. C’est merveilleux ! 

Mises à jour des 4 et 6 novembre 2015 : Manuel Valls a décidé de repousser la réforme (clefs de répartition) de la Dotation globale de fonctionnement (DGF) aux collectivités locales de 2016 à 2017. Je ne suis guère étonnée, car c’est « un système ultra-complexe mis en place par des socialistes qui provoque des migraines à des socialistes parce qu’il va entraîner des ajustements incompréhensibles sur d’autres socialistes ». Si vous êtes sensibles au « petit côté savoureux qu’il serait dommage de bouder » que cet arbitrage représente, je vous invite à lire l’article d’h16 à ce sujet.

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Illustration de couverture : Ministère de l’économie et des finances à Bercy – Philippe Berdalle / Flickr / CC.